2026年5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，以专门章节部署“推进老旧街区厂区改造提升”，明确提出“实施老旧交通枢纽与周边街区一体化更新改造”。在此之前，2024年9月住建部与国铁集团已联合公布首批5个城市开展老旧火车站及周边街区统筹实施更新改造试点。2025年，推动老旧火车站与废旧铁路统筹实施更新改造已纳入中办国办《关于持续推进城市更新行动的意见》。

政策信号密集释放，但落地远比想象中困难。老火车站片区——这个被反复提及却始终难以啃下的“硬骨头”，到底难在哪？又该怎么办？

一、为什么老火车站如此特殊？

老火车站通常位于城市老城区，周边既有杂乱混乱的一面，也有繁华热闹、烟火气足的一面。它的特殊性首先体现在空间上——铁路线往往将城市一分为二，形成难以缝合的物理鸿沟。

西安临潼区老火车站的案例最具代表性：陇海铁路将临潼主城区南北割裂，铁路路堑最深处达17米、最宽处约50米，铁路南边是城市、北边是乡村。每逢雨季，路堑及周边区域极易形成积水内涝。沧州老火车站同样如此，铁路东西两侧在基础设施等方面存在严重发展不均衡。

空间割裂之外，还有功能衰退的叠加效应。据不完全统计，全国现存建设于2008年之前的特等、一等火车站超320个，其中50%以上面临功能衰退问题。嘉兴火车站历经百年岁月，陷入“堵破小”“脏乱差”的发展困境——候车空间狭小拥挤，日均客流远超设计承载；站前交通动线交织无序，拥堵成为常态；珍贵历史风貌渐被掩盖；片区与城市生活脱节。

老火车站片区，本质上是空间割裂、功能衰退、风貌湮没、活力丧失四重困境叠加的复合体。

二、难点在哪？三座大山压顶

难点一：产权归集之困

产权归集是启动更新的首要障碍。老旧火车站用地与城市建设用地普遍存在交错，路地权属交织。铁路系统垂直管理与地方政府横向治理之间存在制度差异，而现有政策并未出台针对老旧火车站区域权属界定、边界调整、资产置换的专项法规或实施细则。

实践中，许多地方只能另辟蹊径。繁昌北站改造中，候车大厅等建筑权属属于铁路部门，资产和土地使用权无法转让，最终通过区属国有平台与铁路部门签订“长期租赁”协议，在不改变国有划拨性质的前提下获得开发使用权。广州火车站片区则采用“统筹做地”模式，由做地主体开展权属注销、土壤污染调查修复等“净地”工作。

难点二：资金之困

“高投入、高难度协调、低回报、长周期”成为老火车站更新的结构性特征。公益性投入巨大，市场化盈利前景不明，社会资本因风险与收益不匹配而望而却步。

虎门站站城更新项目总投资超过200亿元。繁昌北站通过“期限匹配、渠道多元、财务可持续”的融资机制，成功申请城市更新专项债和中央预算类资金。广州火车站片区探索“统筹做地”模式，正在摸索一套可复制的资金解决方案。

难点三：协调之困

火车站更新涉及铁路部门、地方政府、开发企业等多方主体，各方更新动力往往不一致。铁路部门关注“线网交通能力提升、旅客出行需求增加”，城市政府关注“客站与城市发展不协调、客站割裂城市”。动力不同频，规划、审批、建设各环节就容易脱节。

三、怎么办？三把钥匙正在打开困局

钥匙一：“同频更新”——虎门站的系统性解法

东莞虎门站提供了一个可复制的范本。虎门站日均旅客到发超4万人，远超设计之初日均3000人的设计值。其核心经验是“四个同频”：更新动力同频、路地规划同频、管理审批同频、建设实施同频。

具体而言，东莞市政府与广铁集团达成一致更新意愿；将站改工程与周边城市更新统筹规划，计容建面111.95万平方米；四方签署合作协议搭建同频管理平台；创新“土地+配建”模式由同一开发主体建设实施。

钥匙二：“绣花功夫”——嘉兴站的精细化路径

嘉兴火车站坚守“再造不是破坏，更新而非重建”的理念。项目以“重走一大路”为主线，从历史保护、生态融合、民生改善、高效协同四大维度精准破局。

具体做法包括：对历史建筑“一砖一瓦编号拆卸、BIM数字化复原”；按1:1比例复建1921年老站房；将主要站房功能移至地下，地面还绿于城，种植超1500棵树木；旅客候车时间缩短30%。

钥匙三：“功能活化”——繁昌北站的低成本实践

繁昌北站采用“微改造、精提升”路径。通过“长期租赁”破解产权难题，“植入式”更新赋予工业遗存新功能，“政策性融资”保障项目推进。2025年春节前，繁昌北站1969文化街区如期开放，必胜客、三联书店等品牌同步进场。

四、政策窗口已经打开

从2024年首批5个试点城市，到2025年纳入中办国办文件，再到2026年“十五五”规划专章部署，老火车站更新已从地方自发探索上升为国家战略。各地纷纷跟进——长沙将火车站列入城市更新示范片区，济南将火车站综合客运枢纽工程作为“十五五”开局之年头号工程，洛阳成立火车站片区城市更新工作专班。

老火车站片区是一块难啃的“硬骨头”，但并非啃不下来。虎门站的“同频更新”、嘉兴站的“绣花功夫”、繁昌北站的“微改造”，已经提供了三条可供借鉴的路径。政策窗口已经打开，模式探索正在加速——剩下的，是时间和决心的问题。