2026年上半年，300城住宅用地出让金同比下降31%，TOP20城市鲸吞全国62%的卖地收入。土地出让收入从2021年高点的约8.7万亿，降至2025年的约4万亿。政府性基金预算收入占地方政府总收入的比重已从2021年的45.8%降至2025年的30.1%。
“卖地”这根拐杖正在被抽走。中国城市必须回答一个根本问题：没有土地财政之后，靠什么继续增长？
一、股权财政：从“卖地者”到“投资人”
2026年，各级政府正经历一个根本性转变——从“土地财政”转向“股权财政”，政府本身正在成为新兴产业资本市场的投资人。
土地财政是“卖地—花钱—再卖地”的线性循环，股权财政玩的是“投资—退出—再投资”的指数游戏。两者基因截然不同。
合肥是最常被提起的样本。2008年，合肥全年地方财政收入仅339亿元，却拿出175亿元引进连年亏损的京东方。此后牵头组建长鑫存储押注半导体，注资70亿元将蔚来中国总部引入合肥。2026年一季度，长鑫科技营收突破508亿元，净利润达247.62亿元。合肥国资穿透持股约36.79%，仅一个长鑫科技，几乎相当于再造了一个合肥财政。
合肥不是赌徒，是一套城市经营系统：用产业判断定方向，用国资平台承担早期风险，用土地和政策降低落地成本，用高校和科研补人才，围绕链主企业补全上下游。一座城市的产业资产，正在开始替代土地资产，成为新的价值来源。
股权财政并非合肥专属。深圳以深创投为核心，受托管理政府引导基金近1600亿元，投资项目1700余个。广州试点“先投后股”模式，政府出钱支持初创企业搞研发，项目达标后资金自动转为股权，让财政资金从“撒胡椒面”变成“精准持股”。
但股权财政也有明显局限。国有资本经营预算收入从约5000亿增长到约7000亿，增量不过一千多亿。它更多是锦上添花，很难填补土地出让金数万亿的缺口。
二、存量更新：15万亿的“二次城市化”
2026年，国务院印发《“十五五”城市更新规划》，城市更新正式由地方探索升级为国家级战略。“十五五”期间，城市更新市场总容量预计达15万亿至20万亿元。
这是一场“存量时代的二次城市化”。重点包括：老旧小区改造需投资8万亿元以上；城中村及危旧房改造约2.5万亿元；地下管网升级约4万亿元；历史文脉保护约2万亿元。
规划明确，城市发展要从“增量扩张”转向“存量提质增效”。北京首次单列城市更新计划指标，要求存量供地占比达65%。城市更新被定义为“激活存量、培育新质生产力、拉动城市经济增长”的系统工程。
但规划也划定了风险红线：严禁新增地方政府隐性债务，要求更新项目具备自我造血能力。城市更新不是短期刺激，而是沿着城市内涵式发展的战略取向。
三、数据财政：从“以地谋发展”到“以数谋发展”
当土地不再是城市的核心资产，数据正在成为新的“底层资产”。
2024年，全国数据市场交易规模已突破1600亿元，同比增长超30%。城市竞争焦点正从土地资源争夺转向数据价值挖掘能力的比拼。
各地正在加速布局：苏州对高质量数据集给予最高200万元奖励；武汉推出1亿元算力券政策；厦门到2026年公共算力规模达5000P。城市正在从“卖地”转向“卖算力、卖数据、卖服务”。
数据财政的逻辑是：城市不再靠卖一块少一块的土地，而是靠持续产生的数据资产和算力服务获取收益。虽然这一模式尚处早期，但方向已经明确。
四、一个无法回避的分化
并非所有城市都能走通这三条路。
人口流出的地方，建立在增长预期上的财政体系与收缩现实形成激烈冲突。劳动年龄人口外流持续侵蚀税基，而早期盲目扩张形成的基础设施却需要长期高额维护。“土地财政”难以为继，已成为中央城市工作会议明确指出的新问题。
头部城市用股权财政投资未来，用城市更新盘活存量，用数据要素开辟新赛道。而大量中小城市面临的，可能是一场漫长的财政阵痛。
“卖地造城”的时代正在落幕。中国城市的新增长故事，不再是关于“盖了多少房子”，而是关于“养出了多少产业”、“盘活了多少存量”、“创造了多少数据价值”。这场转型才刚刚开始，胜负远未揭晓。
